Corruzione negli enti locali, una questione di etica, da applicare alla legislazione, all’amministrazione e alla giustizia

Dr. Vito Ruggieri

Dr. Vito Ruggieri

Una impeccabile analisi sui disastri legati alla corruzione serve a far riflettere i tanti amministratori pubblici che spesso agiscono in associazione tra i diversi poteri della gestione istituzionale. A cura del Dr. Vito Ruggieri, già Segretario Generale del Comune di Andria, autore del seguente articolo.

Il monito del Presidente della Repubblica, Mattarellla “serve una pubblica amministrazione più efficiente, ispirata alla legalità” mi stimola ad esternare le mie considerazioni, frutto della mia esperienza professionale, sulla fenomenologia della corruzione negli enti locali. Il tema della corruzione è stato affrontato dal Presidente dell’autorità anticorruzione Cantone con il giornalista Gianluca Di Feo nel libro “Il Male Italiano”, evocando il cambiamento di “uomini e strutture” per sanare “le ferite”.

L’esercizio della mia attività lavorativa di segretario comunale in comuni medio-alti ha forgiato la mia formazione sulla genetica del fenomeno della corruzione, che continua a devastare i Comuni, nonostante i tragici eventi dell’epoca, nota come tangentopoli.

Ero convinto che quella sconvolgente fase storica, da me vissuta nel Comune di Andria, traumaticamente scosso, all’epoca il più popoloso d’Italia, ora capoluogo di provincia, avrebbe orientato la classe politica e burocratica ad anteporre l’etica pubblica all’egoismo umano e personale.

Pensavo che i tormentati eventi delle misure cautelari, poi, delle indagini giudiziarie e dei processi, che turbarono la coscienza di tutti gli italiani, avrebbero impresso un radicale cambiamento della condotta degli amministratori e dei gestori delle pubbliche amministrazioni.

Mani pulite, tuttavia, stimolò la ricostruzione dell’organizzazione e della funzionalità degli uffici nella rigorosa ottemperanza al principio fondamentale del buon andamento dell’azione amministrativa. Furono momenti contrastati ma costruttivi, che arricchirono il mio patrimonio professionale e che richiesero un impegno, ultra vires, oltre il normale sforzo umano.

L’occasione mi induce a ricordare i sindaci, con cui collaborai, alle volte in antitesi costruttiva e cioè il senatore Attilio Bussetti, Pina Marmo, Giannicola Sinisi e Vincenzo Caldarone, nonché il vice sindaco dell’epoca Vincenzo Zaccaro, il quale, eletto sindaco ritenne di avvalersi della mia collaborazione, pur essendo in stato di quiescenza, nominandomi presidente del nucleo di valutazione dei dirigenti e del controllo di gestione.

In seno al predetto organismo ho apprezzato il giovane avvocato Francesco Matera con il quale persistono rapporti di stima e di amicizia, sorti dal proficuo impegno che portò ad un avanzato perfezionamento del sistema di valutazione delle posizioni dirigenziali.

Non c’è spazio per ricordare tutti gli amministratori, i consiglieri comunali, il personale, i cittadini con cui ebbi rapporti nell’esercizio delle mie funzioni.

Il new deal del Comune di Andria fu avviato dalla gestione commissariale, diretta dalla dott.ssa Fulvia Ferrero, coadiuvata dalla dott.ssa Antonella Bellomo, ora Prefetto di Matera, con le quali iniziò la ristrutturazione organizzativa dell’Ente e la sanatoria della deviata prassi amministrativa e degli appalti in corso, coinvolti dagli interventi giudiziari.

Fu un impegno coraggioso e defaticante a discapito del periodo feriale, a cui dovetti soprassedere per fronteggiare le turbolenze amministrative e giudiziarie.

L’archivio del Comune di Andria fu svuotato dalle forze di polizia giudiziaria, generando problematiche nella ricostruzione dei procedimenti amministrativi di molte pratiche edilizie e di appalti vari.

Il sindaco Giannicola Sinisi, magistrato in aspettativa, portò serenità nell’ambiente comunale, fortemente turbato dalla tempesta giudiziaria, così da poter realizzare un eccellente livello di efficienza e di legalità, in attuazione di un impegnativo programma amministrativo con una compagine politica, totalmente rinnovata e rappresentativa del cambiamento dell’epoca.

La netta separazione dei poteri tra la sfera politica e quella gestionale, laddove alla prima viene riservata, in via esclusiva, la funzione programmatica ed alla seconda l’attività gestionale, in ottemperanza all’ordinamento giuridico, rappresentò la peculiarità di quella fase storica.

Il sindaco Caldarone, in carica per due mandati amministrativi, continuò nel solco tracciato.

La stella polare, che produsse il buon governo ed evitò fenomeni corruttivi fu, quindi, l’autonomia della burocrazia rispetto alla politica. Anche la mia funzione si distinse per la massima rigorosità legale e la piena autonomia dalle potenziali interferenze della politica.

L’organizzazione e la funzionalità dell’assetto istituzionale vissero momenti fulgidi, esemplari per altri comuni non solo viciniori.

Il comune di Andria si classificò di gran lunga al di sopra della media nazionale, quanto ad organizzazione e funzionalità, nella graduatoria nazionale, redatta dalla Formez PA promotrice del progetto “I successi dei cantieri” cioè dei Comuni.

La premessa è utile per rappresentare che la corruzione è una fenomenologia, che si sviluppa nel rapporto antigiuridico della connivenza, piuttostocchè dell’autonomia gestionale, come prescrive l’ordinamento comunale, tra la politica e la burocrazia.

La lesione del principio della separazione dei poteri avviene con il reclutamento mercenario della classe direzionale.

Anche il Segretario, scelto dal Sindaco non gode della necessaria indipendenza, salvo la personale autorevolezza, per esercitare, indefettibilmente, il ruolo di garante della legalità.

Non so se Cantone conosca il mondo degli enti locali e, soprattutto, il rapporto dominante della politica sulla burocrazia dirigenziale.  Tale situazione è la causa preminente del malgoverno e della corruzione. Il “male italiano” potrà essere curato nella misura in cui si riesca a riformare i presupposti giuridici che agevolano il dominio politico sulle debolezze umane e professionali della subalterna burocrazia.

Un rapporto libero ed imparziale delle componenti interne dei Comuni, potrebbe impedire l’insorgenza del perverso sodalizio, formato dalla triarchia, politica, burocrazia e imprenditoria, propizio per lo sviluppo dell’associazione a delinquere.

Di norma, la fenomenologia della corruzione, senza l’adesione di una delle tre componenti non potrebbe sussistere, ove trovasse piena applicazione il principio giuridico della separazione e dell’autonomia dei poteri, prescritto dall’ordinamento degli enti locali.

Ovviamente, l’iniziativa della dazione dei benefit è preminente prerogativa dell’imprenditore di turno, che si prefigge di corrompere, dimodochè, ove prevalesse, ad ogni costo, il principio o l’etica della leale concorrenza, la corruzione sarebbe un miraggio, mancando il datore dei vantaggi patrimoniali e delle utilità materiali di vario genere.

Il paradosso è da ricercare nella surreale antitesi tra le finalità dell’ordinamento giuridico dei comuni, che, attraverso la separazione dei poteri si prefigge di evitare la corruzione, e gli effetti sostanziali, propizi per l’insorgenza di forme associative per delinquere.

Infatti, il politico non potrebbe, isolatamente, delinquere, poiché non dispone del potere gestionale, appartenente in via esclusiva al burocrate. Quest’ultimo, a sua volta, pur disponendo di tale potere e, quindi, della possibilità di manipolare, ex se, gli appalti, sarebbe indotto ad astenersene, essendo sottoposto al controllo politico, ove non fruisca della copertura politica e non ne accetti le ingerenze.

In sostanza, per gli appalti, in particolare, non potrebbe sussistere la corruzione senza il concorso della politica, della burocrazia e dell’imprenditoria disposta a corrompere.

In ragione di ciò, la corruzione è una fenomenologia propiziatrice dell’associazione per delinquere, atteso che i complici non possono essere inferiori a tre soggetti, per le suindicate ragioni.

Occorre, quindi, una coraggiosa controriforma copernicana degli enti locali per curare il cancro della corruzione.

Le misure per combattere il nefasto fenomeno non sono poche né semplici.

Non appare irrilevante la revisione del fittizio ed inefficace principio della separazione dei poteri tra la sfera politica e quella burocratica, dimodochè il potere politico eserciti sia la funzione programmatica sia quella gestionale con rilevanza esterna, riservando l’attività istruttoria all’apparato burocratico.

L’accennata rivoluzione istituzionale implica il riordino del modello organizzativo e/o la soppressione delle posizioni dirigenziali, soprattutto, negli enti di medio-piccole dimensioni, realizzando, tra l’altro ingenti economie.

Giova evidenziare che tali enti hanno ben esercitato il loro ruolo con posizioni apicali della carriera direttiva, prima dell’istituzione del profilo professionale di livello dirigenziale, introdotto negli enti di cui sopra, a cavallo degli anni 70-80 per effetto di una strumentale elevazione di classe dei comuni, che vennero equiparati a quelli con popolazione superiore a 65.000 abitanti.

La proliferazione delle posizioni dirigenziali si implementò con l’entrata in vigore del nuovo ordinamento comunale, introdotto con la legge n. 241/1990 ed il Testo Unico n. 267/2000, a causa di un’esegesi superficiale della novella legislazione secondo cui le funzioni con rilevanza esterna imponessero l’istituzione tale profilo professionale nella dotazione organica.

La mia esperienza professionale mi consente di rappresentare l’inefficace onerosità del mantenimento quantitativo delle posizioni dirigenziali, peraltro, in tempi di crisi.

In ogni caso, sarebbe utile che il reclutamento delle posizioni, dirigenziali o meno, avvenga mediante concorsi e graduatorie nazionali, così da realizzare l’indipendenza della burocrazia dalla politica.

Anche l’utilità della permanenza del segretario comunale deve essere subordinata alla restituzione al medesimo di una piena indipendenza dagli organi di governo comunali.

Il delineato riassetto istituzionale impone, tra l’altro, la soppressione degli inutili ed onerosi controlli interni da sostituire con organi esterni di vigilanza. Una sorta di autorità regionale o provinciale esercente funzioni consultive, surrogatorie e sanzionatorie, in materia di appalti con facilitazioni di accesso partecipativo al cittadino, predisposto a contribuire al bene comun. Le prefetture e la corte dei conti potrebbero assucurare un ruolo essenziale nel delineato riassetto organizzativo dei comuni.

La terapia anticorruzione postula, altresì, la rimozione della legislazione, preordinata a confezionare artificiose clausole di ammissione alle gare di appalto e ad attribuire un ampio potere discrezionale alle commissioni aggiudicatrici.

L’appalto concorso, l’offerta economicamente più vantaggiosa, il sistema della media delle offerte, le clausole vessatorie, l’iscrizione all’albo dei costruttori e ad altri albi speciali, il volume degli affari, il sovradimensionato listino dei prezzi sono presupposti che possono agevolare intese fraudolenti con la stazione appaltante e, in alcuni casi, tra le stesse imprese partecipanti alla gara.

Necessita una peculiare e realistica anamnesi del sistema giuridico, in materia di appalti di fornitura di beni e servizi, mediante la rivisitazione del regime dell’affidamento in concessione e delle liberalizzazioni. Purtroppo, in tale ambito il campo è sconfinato e minato, tanto da richiedere una rivoluzionaria bonifica, con cui si possa distruggere il seme del “male italiano”.

In linea generale, la legislazione sulle liberalizzazioni non ha giovato all’interesse pubblico dei comuni. Ad esempio, detti enti, tra l’altro, sono stati  espropriati, di fatto, della proprietà degli impianti e della gestione esclusiva del servizio di distribuzione del gas metano.

E’ superfluo esporre i vantaggi economici, di cui gli enti ed i cittadini avrebbero fruito dalla gestione del gas, ove ne avessero mantenuto la titolarità dell’amministrazione, in qualsiasi forma.

A riguardo, contesto, a priori, l’opinione di coloro che ravvisano che il privato gestisca meglio del pubblico.

Purtroppo, gli amministratori locali disconoscono o restano indifferenti di fronte alla deprecabile situazione, che, per effetto della legislazione statale sulle liberalizzazioni, danneggia il cittadino, avendo sottratto un’ingente fonte di entrata ai comuni.

A tale riguardo, mi sembra utile accennare, per una migliore comprensibilità del lettore, alla storia della metanizzazione, avviata negli anni ’70 dal Governo italiano.

All’epoca, i Comuni stipularono inequivocabili contratti di appalto con le imprese concessionarie della realizzazione degli impianti e delle reti di distribuzione del gas, alle quali venne affidata, temporaneamente la gestione.

Decorsi trent’anni dalla sottoscrizione dei contratti, l’ente avrebbe dovuto subentrarendi diritto contrattuale, nella proprietà delle strutture impiantistiche e nella titolarità gestionale del servizio.

Al contrario, i comuni, per insipienza e per effetto di un’iniqua liberalizzazione legislativa del servizio, hanno perso l’esclusività della gestione a favore dell’imprenditoria privata, con sedi anche in paradisi fiscali, che utilizzano un bene della comunità, per il loro spregiudicato profitto, in danno dell’utente.

Il racconto surriferito vale per concludere che l’efficienza della pubblica amministrazione, ispirata alla legalità, auspicata dal Presidente della Repubblica Mattarella, nonché le azioni di Cantone per liberarsi dalla corruzione saranno illusorie, in mancanza di un’assennata introduzione di una illuminata legislazione, capace di impedire ai sodalizi tra la politica, la burocrazia e l’imprenditoria di pilotare gli appalti.

Vale la pena di concludere che non esiste un protocollo terapeutico, accreditato per curare la corruzione.

L’antidoto è da ricercare nell’etica, che deve ispirare la legislazione, l’amministrazione e la giustizia.

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